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PPP项目操作流程及运作要点之项目采购篇

讲课人:左鹏

一、近年来有关PPP项目政策及发展趋势

1、财政部:《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号);

2、国家发改委:《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)含附件:《政府与社会资本合作项目通用合同指南》;

3、财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>》的通知》(财金【2015】)2015.4.7

4、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》国家发改等六部委【25号2015.6.1

5、财政部:《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金【2016922016.10.6

6、财政部:《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财201750

7、财政部:《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台库管理的通知》(办金201792号)2018.1.16

2017年8月1日,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中指出,要严防PPP推进中的“四化问题”,在实施中把握“四线”。

2017年11月1日,第三届中国ppp融资论坛上,史耀斌再次强调,要严抓规范严监管风险,促进PPP事业可持续发展。

财政部金融司司长王毅在论坛上进一步提出PPP发展下一阶段的几个重要抓手,其中包括要对现有PPP项目进行清理管理。

 

二、PPP的基本概念及五个阶段主要内容

(一)PPP的定义:PPP项目是政府与社会资本合作模式。是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

注: PPP项目模式是公共部门协同私人部门的介入,在“优势互补、风险共担、收益共享”的履约安排,以达到提高公共部门治理效率和效益。在基础设施领域,公共服务领域中,由公共部门与私人资本合作的模式。

(二)PPP项目的作用

1、对公共部门:引入社会资本可提高政府的治理效率和治理效益,从而提升政府利用市场配置资源的作用;最终达到提高政府部门的管理绩效;在地区建设中减缓财政支出压力。

2、对社会资本:能寻求到有长期、稳定现金流收入的投资项目;在项目评估和运营中达到债务与资产合理配比。

(三)PPP项目的三大风险

1、商业风险:由社会资本承担,如:设计、建造、融资、运行、验收等;

2、法律法规及最低需求风险:由政府承担,如政策支持及最低需求,如电厂的最低购电量等;

3、不可抗力风险:双方合理分担。

 

)财政部规定PPP项目操作流程

五个阶段:项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交

十九个步骤:1.项目发起, 2.项目筛选,3.物有所值评价,4.财政承受能力论证,5.管理构架组建,6.实施方案编制, 7.实施方案审核,8.资格预审,9.采购文件编制,10.响应文件评审,11.谈判与合同签署,12.项目公司成立13.融资管理,14.绩效监测与支付, 15.中期评估,16.移交准备,17.性能测试,18、资产交割、19、绩效评估。

 

、详解PPP五个阶段中项目采购阶段的操作流程

项目采购PPP项目的第三阶段主要是通过合适的采购方式选择社会资本合作方。

项目采购阶段的主要环节包括:项目前期技术交流、编制资格预审文件、发布资格预审公告、资格预审不足3家的采购方式调整、资格预审结果、编制项目采购文件、采购文件的澄清或修改、社会资本准备投标文件、缴纳保证金、现场考察和标前会、项目审查、项目合同谈判以及签署谈判备忘录和公示。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》113号文)和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。

根据113号文第十七条第一款,“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的,按照政府采购法律法规及有关规定执行”;同时113号文对竞争性磋商采购方式的采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审等几个环节进行了规定。从细节上来讲,不同的采购方式操作流程略有不同但五种采购方式的一般采购流程大致如上所述。现就主要环节叙述如下

(一)项目前期技术交流

PPP项目采购,就是选择PPP项目合作伙伴的过程,这个选择关系到项目建设和运营的成败。与一般建设工程和设备采购项目不同,PPP项目初期,很多条件都不明确,需要有一种交流协调机制来逐步明确项目需求。所以,在正式招投标或竞争性谈判或竞争性磋商之前,应该进行前期技术交流,邀请有关潜在社会资本提交初步项目建议书,帮助政府完善项目实施方案,完善项目技术路线、资金安排、回报要求等。

(二)编制资格预审文件

由于PPP项目的复杂性,PPP项目要求强制资格预审。PPP项目的实施机构要根据项目需要准备资格预审文件,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。资格预审文件内容包括:项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。

(三)发布资格预审公告

PPP项目实施机构编制资格预审文件后,同时发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布,社会资本方要按照公告上的内容在资格预审申请文件截止期之前提交资格预审文件,提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的,应及时通知项目实施机构。

(四)资格预审不足3家的采购方式调整

对于资格预审条件的设置,项目实施机构要考虑项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。

(五)资格预审结果

项目实施机构应该成立评审小组,由资格预审评审小组对资格预审申请文件进行评审。资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本,项目实施机构应当向资格预审合格的潜在投标人发出资格预审合格通知书,告知获取招标文件的时间、地点和方法,并同时向资格预审不合格的潜在投标人告知资格预审结果。资格预审不合格的潜在投标人不得参加投标。

项目实施机构根据资格预审结果,将资格预审公告在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布,将资格预审的评审报告提交财政部门(PPP中心)备案。

(六)项目采购文件的编制

项目采购文件在采购流程中占据着非常重要的地位。项目采购内容涉及非常广泛,内容要求必须完整,文字表述必须清楚、准确,不能含糊其辞,语言要精练,逻辑性要清晰。

项目采购文件的内容包括:采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除上款规定的内容外,还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

(七)采购文件的澄清或修改

PPP项目采购文件可以进行澄清或修改,操作应遵循以下规定。提交首次投标文件或响应文件截止之日前,项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改,澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的,项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本;不足5日的,项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。

(八)社会资本准备投标文件

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构,应按照项目采购文件要求,准备投标文件(不同采购方式下,又称报价文件、响应文件等,下同)。

采购文件中有对响应文件的编制、递交等内容的详细规定,社会资本和与其合作的金融机构按照项目采购文件要求,在规定的时间截止日之前递交响应文件。不同的采购方式对提交投标文件的截止日时间长短进行了不同的规定。采用招标方式进行采购的项目,自招标公告发布之日起到招标文件截止之日不少于20日,采用竞争性磋商方式的,自公告发布之日起不少于10日。迟到的响应文件采购代理机构不予接受。

(九)缴纳保证金

缴纳保证金是对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。保障金数额依据项目及活动具有不同的限制。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目,履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

(十)现场考察和标前会

项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会,但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

(十一)项目评审

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构,按照项目采购文件要求,准备响应文件,由评审小组对响应文件进行评审。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。评审小组可以采用综合评分法或最低评标价法,其在发出的采购文件中明确。评审小组按照采购文件规定的评审方法,对投标文件进行评审,编制评审报告,推荐候选社会资本排名顺序。

竞争性磋商的评审办法有别于其他的采购方式。采用竞争性磋商方式的,评审小组对响应文件进行两阶段评审:第一阶段:确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判,谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款,但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容,须经项目实施机构确认,并通知所有参与谈判的社会资本方。第二阶段:综合评分。最终采购需求方案确定后,由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分,编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

(十二)项目合同谈判

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组应当按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得重复与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

(十三)签署谈判备忘录和公示

确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录。签署确认谈判备忘录后,项目实施机构将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。